Association des Médecins du canton de Genève

Jeudi, 30 septembre 2010

Le conseiller fédéral Didier Burkhalter annonce ce vendredi les hausses de primes 2011. En toile de fond, la guerre ouverte entre les cantons romands et la Confédération à propos des réserves des caisses

Voici l’histoire édifiante qui s’est déroulée lundi dernier au 8e étage de la Seilerstrasse 8, Berne, au siège de l’Office fédéral de la santé publique (l’OFSP). Son vice-directeur Andreas Faller, entré en fonction le 1er juin 2010, et deux adjoints reçoivent une vingtaine de journalistes. Au programme, une discussion «de fond» à propos des primes 2011 d’assurance maladie dont la hausse sera annoncée ce vendredi par le conseiller fédéral Didier Burkhalter.
La réunion est «off», avertit d’emblée Andreas Faller: pas question que des informations sortent de la salle, d’autant plus qu’un des sujets sensibles qui y est abordé s’intitule «Renforcer la surveillance». Le Temps se plie à l’injonction et ne dira rien du contenu, d’ailleurs assez général.
Rien ne nous interdit en revanche de dire comment s’est passée cette séance, au cours de laquelle chacun était invité à se présenter. Tout le monde s’y est plié, sauf un monsieur à la langue bien pendue qui est intervenu souvent, n’hésitant pas à corriger ou compléter des réponses de l’office.

Un bon connaisseur du dossier. Et pour cause: il s’agit de Felix ­Schneuwly, responsable du département Politique et communication de Santésuisse, l’association faîtière des assureurs. C’est un peu comme si l’autorité de surveillance des banques, la Finma, invitait l’Association des banquiers à animer une séance d’information «confidentielle» sur le renforcement de la surveillance du secteur financier.
Le Temps s’en est étonné auprès du porte-parole de Didier Burkhalter, Jean-Marc Crevoisier, et de Claude Ruey, président de Santésuisse. Le premier admet que la présence d’un tel représentant «pourrait soulever des questions critiques sur l’indépendance de l’office» et la justifie par le fait que «les primes sont fixées par les assureurs et que le Conseil fédéral, qui a délégué cette compétence à l’Office fédéral de la santé publique, «se contente» (sic) de les approuver». Claude Ruey, lui, ne «partage pas l’effroi» du journaliste et assène cet argument massue: Santésuisse fait partie des médias, puisqu’il édite le bulletin Infosanté.

L’histoire pourrait s’arrêter là, mais la chute est encore plus jolie. Ayant vu sur le site web de l’OFSP l’annonce de la discussion de fond, une personne y est venue mais s’est vu interdire l’entrée de la salle: il s’agit de l’attachée de l’Etat de Genève aux questions fédérales, qui l’a confirmé au Temps, tout comme Jean-Marc Crevoisier. L’argument invoqué devant elle par ce dernier vaut son pesant d’aspirine: la réunion n’était «pas destinée aux lobbies». «Pourtant, je n’ai aucun mandat de représentation et venais juste m’informer», plaide l’intéressée.
Ainsi fonctionne la Suisse en cet automne 2010. La déléguée d’une autorité cantonale démocratiquement élue se fait jeter comme une malpropre d’une réunion de l’administration fédérale, où le lobbyiste des assureurs est invité à pérorer en «expert».
Ajoutons que la réunion fut crispée, nombre de questions esquivées et qu’une interview avec Claude Ruey quelques heures plus tard faillit tourner court. Il y a deux raisons à ces tensions.
La plus visible est la guerre désormais ouverte qui oppose trois cantons romands (Genève, Vaud et Neuchâtel), appuyés par le Conseil national, au Conseil fédéral à propos des réserves de l’assurance maladie.

Derrière se profile une autre bataille. Le Parti socialiste veut revenir à la charge, cette année encore, avec une initiative sur la caisse maladie unique. Un premier projet avait été rejeté par 71% des votants en 2007, seul le Jura et Neuchâtel l’acceptant. Depuis, les primes sont reparties à la hausse: 9,4% en moyenne pour 2010, entre 6 et 8% pour 2011 selon les estimations. ­Elles grimpent particulièrement en Suisse alémanique, qui bénéficiait en 2007 de primes relativement basses et avait massivement rejeté la caisse unique. Il y a donc deux champs de bataille (cantons contre Confédération, assurance étatisée ou privée), avec des liens étroits ­entre les deux enjeux.
Tentons de faire simple dans un secteur qui ne l’est pas. L’affaire des réserves remonte au début des années 2000. L’Office fédéral des assurances sociales, alors en charge du dossier, avait introduit des réserves cantonales pour mieux suivre les coûts des caisses maladie, mais restait vague sur les méthodes de ventilation. «Chacune a appliqué les siennes, à la va-comme-je-te-pousse», dit Jean-Paul Diserens, patron d’Assura.

Les caisses travaillent par ailleurs au pifomètre sur les primes: les comptes, souvent partiels, de l’année X – 1 servent de base pour estimer les primes de l’année X + 1, lestées de lourdes inconnues, comme les fluctuations du nombre d’assurés. De 2003 à 2007, les caisses furent systématiquement pessimistes dans leurs prévisions pour les cantons romands, plus dépensiers que les autres. Or, surprise, ceux-ci ont fait un effort pour stabiliser les coûts. Du coup, les primes trop élevées versées par leurs assurés ont gonflé leurs réserves.
Pas grave, assurait dans Le Temps du 12 décembre 2007 Daniel Wiedmer, responsable de la surveillance des caisses à l’OFSP, qui a repris le dossier: «Le stock est à disposition des Genevois» (et des Vaudois, et des Neuchâtelois, donc).
Sur quoi il a quitté son poste pour passer… chez Assura. Il s’en est fait éjecter au bout de six mois, mais il a juste eu le temps d’y concocter un recours contre son ancien employeur OFSP, qui voulait forcer Assura à baisser ses primes. La caisse a gagné au Tribunal administratif fédéral, et cette décision a été reçue comme un immense coup de bambou par l’office, qui commençait à peine à manifester quelques velléités d’indépendance. Sous-doté en effectifs et en moyens, décapité au sommet, passé à l’essoreuse par un rapport du contrôle des finances: c’est un champ de ruines dont a hérité Didier Burkhalter.

Aussi, quand Assura et Supra annoncent en été 2010 leur intention de transférer quelque 270 millions de francs de réserves romandes dans des cantons alémaniques, où elles sont trop basses, l’OFSP ne bouge pas. Envolées, les promesses sur le «stock à disposition». La thèse officielle (et des assureurs) est désormais que ces réserves sont purement comptables et que rien ne peut empêcher de les transvaser. Didier Burkhalter promet bien quelques mesures pour éviter ce genre de dérives à l’avenir, mais rien pour régler le contentieux actuel.
Or il se monte à 1,8 milliard de francs, selon la Conférence des directeurs de la santé publique, dont un quart à peine a été récupéré par les cantons romands. «C’est de l’argent que les assurés ont payé! tonne Pierre-François Unger, chef de la Santé publique du canton de Genève. Le leur prendre pour boucher des trous ailleurs est une rupture complète des principes qui fondent la loi sur l’assurance maladie.» D’où l’initiative genevoise pour cantonaliser les réserves.
Mauvaise idée, rétorquent d’une même voix (encore) les assureurs et le Conseil fédéral: diviser les réserves amène mathématiquement à en remonter le pourcentage minimal pour faire face aux cas lourds, donc à augmenter toutes les primes. Sur le plan financier, l’argument ne manque pas de pertinence. D’autres voix réclament un «pool» national regroupant les réserves de tous les assureurs: «C’est contraire à l’esprit de concurrence de la loi», répond en substance l’OFSP.

Et pourquoi ne pas régler par un arrêté urgent le problème des «stocks» romands en attendant que les réformes de Didier Burkhalter portent leurs fruits? Devant le silence assourdissant des principaux intéressés face à cette question, l’observateur en est réduit à des hypothèses. En voici une.
Le Conseil fédéral n’a pas envie de s’engager contre le pillage des réserves romandes parce qu’il craint, plus encore que la colère vaudoise, genevoise ou neuchâteloise, celle des assurés alémaniques qui verraient leurs primes exploser si le transfert envisagé par Assura et Supra (et d’autres probablement) était interdit. En effet, les réserves atteignent 3,9% du montant des primes à Lucerne, 0,4% à Saint-Gall et… – 7,5% à Berne, alors que le minimum légal pour des grandes caisses est de 10%. Il faut les reconstituer, d’une façon ou d’une autre. En mettant trop de pression outre-Sarine, on court le risque de voir une nouvelle initiative sur la caisse unique y rallier une forte minorité, tandis qu’elle pourrait obtenir la majorité en Suisse romande.
Selon certains professionnels, il se pourrait que Didier Burkhalter abaisse vendredi les exigences de réserves. La comptabilité des caisses en matière de réserves, de provisions et de placements financiers est si opaque que bien des tours de passe-passe sont possibles. Le ministre de la Santé promet aussi des mesures urgentes pour réduire cette opacité. Mais avant de les détailler, «nous devons assurer nos arrières juridiquement», dit un proche du dossier. Le coup de bambou d’Assura n’a pas fini de faire sentir ses effets.
Jean-Claude Péclet